Barbagallo, Banca d’Italia: “Le banche dovranno assicurare il massimo impegno per rafforzare la tutela dei risparmiatori in relazione alle nuove norme per la gestione delle crisi bancarie”

Banca d'Italia Logo 2“Il consolidamento dei segnali di ripresa dell’economia e la conseguente attenuazione del deterioramento della qualità del credito, già in corso dall’inizio di quest’anno, dovrebbero determinare un ulteriore moderato aumento della redditività anche nel 2016. Vi dovrà contribuire una decisa azione di contenimento dei costi da parte degli intermediari; nel medio periodo, tale azione potrà beneficiare, soprattutto per le banche di media e piccola dimensione, dei risparmi conseguibili attraverso operazioni di concentrazione”. Così Carmelo Barbagallo, capo del Dipartimento vigilanza bancaria e finanziaria della Banca d’Italia nel corso di un’audizione alla camera dei deputati.

“Le riforme – ha continuato Barbagallo – contribuiranno a rendere il sistema bancario più robusto, ponendolo in grado di sostenere meglio il finanziamento dell’economia e la crescita del Paese. Lungo gli anni della crisi e nell’attuale delicata fase di transizione, si sono però manifestate fragilità di singoli intermediari, determinate da debolezze negli assetti di governo e nella qualità degli organi di amministrazione e controllo. Per prevenire e reprimere tali fenomeni la Vigilanza ha due strumenti: le regole e i controlli, da esercitare nel rispetto dell’ordinamento nazionale e internazionale. Quanto alle regole che è chiamata a emanare, la Banca d’Italia si è ispirata alle migliori pratiche di settore, talvolta anticipando le modifiche del quadro normativo europeo su quattro principali fronti: il sistema dei controlli interni, il governo societario, le operazioni con parti correlate, le 4 politiche di remunerazione. Alle regole si sono associati controlli diffusi, che hanno fatto leva su un utilizzo esteso dello strumento ispettivo, pressoché sconosciuto in molti dei paesi dell’Unione Europea. Tuttavia, quando le inefficienze nei processi di allocazione del credito e le prassi distorsive nel governo dei rischi si combinano con una fase di crisi profonda come quella attraversata dall’economia italiana, regole e controlli sono in grado di far emergere le situazioni di crisi ma mostrano limiti nel contenerle e risolverle, soprattutto se non accompagnati da strumenti “straordinari” di intervento e di gestione delle patologie.

L’impianto di vigilanza italiano, contenuto nel Testo Unico Bancario, risale agli inizi degli anni novanta. Ha recepito, nei due decenni successivi, standard internazionali sempre più severi in materia di patrimonio e di presidio dei rischi, ma i poteri di intervento e sanzionatori sono divenuti sempre meno adeguati. A lungo, in più occasioni, abbiamo segnalato la necessità di rafforzare i poteri di intervento della Banca d’Italia, anche facendo eco alle sollecitazioni del Fondo Monetario Internazionale e richiamando le scadenze stabilite dall’Unione Europea. Solo nei mesi più recenti – con il recepimento della direttiva CRDIV – sono stati attribuiti alla Vigilanza poteri che le permettono di intervenire in maniera efficace, senza dover aspettare che la situazione aziendale risulti degradata fino al punto da richiedere l’attuazione delle procedure di rigore previste dalla legge. Grazie alle recenti innovazioni, in futuro gli amministratori potranno essere rimossi, singolarmente o collettivamente; nei casi più gravi ad essi potrà essere interdetta la possibilità di ricoprire cariche presso tutti gli intermediari finanziari; l’apparato sanzionatorio è stato notevolmente potenziato. Inoltre, con il recepimento della direttiva BRRD, sono stati 5 previsti poteri di “intervento precoce” che innovano lo strumentario prudenziale: in futuro la Vigilanza potrà intervenire all’emergere dei primi segnali di deterioramento della situazione patrimoniale o finanziaria e chiedere alle banche di attivare le misure da esse definite in un piano di risanamento predisposto nel corso dell’attività in bonis.

In questo modo si potrà fare fronte tempestivamente, secondo un criterio di proporzionalità, a carenze nella situazione tecnica o negli assetti organizzativi; in questa fase, la Banca d’Italia in qualità di Autorità di Risoluzione potrà intensificare i preparativi per la risoluzione, ad esempio contattando eventuali acquirenti, per far fronte a un eventuale ulteriore deterioramento della situazione aziendale. È bene tuttavia fugare ogni illusione riguardo alla possibilità di evitare del tutto crisi di banche, specie in contesti di eccezionali difficoltà economico-finanziarie. L’esperienza di tutti i paesi mostra che le norme, i controlli di vigilanza, i meccanismi di intervento e i poteri sanzionatori possono ridurre – ma non azzerare – la probabilità delle crisi e il loro impatto sulle funzioni critiche svolte dagli intermediari, sulla stabilità complessiva, sull’economia reale. Le riforme in atto, a livello globale e nell’Unione Europea, mirano a rendere questa probabilità la più bassa possibile.

Il risanamento di banche in crisi può essere finanziato con tre diverse modalità: fondi pubblici, risorse interne – di azionisti e creditori – della banca, risorse provenienti da altre banche. Il primo canale rafforza il legame tra le sorti delle banche e quelle dello Stato chiamato a “salvarle”. Esso può essere giustificato nei casi in cui la crisi assume natura sistemica. Come ho ricordato, negli anni successivi all’esplosione della crisi finanziaria e della crisi dei debiti sovrani tale canale è stato ampiamente utilizzato in più paesi europei, generando numerose riserve e polemiche. Esso ha talora creato un circolo vizioso tra banche e settore pubblico, distorcendo la concorrenza e facendo ricadere sui cittadini i costi delle crisi. Se noto ex ante, un tale intervento 11 può indurre nelle banche l’aspettativa di “non fallire” e dar vita a gestioni bancarie poco prudenti, disincentivando il necessario vaglio da parte di azionisti e creditori. Per questi motivi la risposta regolamentare alla crisi finanziaria ha modificato la disciplina di gestione dei dissesti bancari. I nuovi principi, elaborati a livello internazionale, sono stati poi trasfusi nella normativa europea con la direttiva BRRD, che rappresenta – nella zona dell’euro – l’impianto normativo che guida l’azione del Meccanismo Unico di Risoluzione, secondo pilastro dell’Unione Bancaria. In prospettiva, tali innovazioni normative andranno rivisitate alla luce dei loro effetti.

L’intervento pubblico, distorsivo ex ante, può svolgere un utile ruolo di stabilizzazione se ben utilizzato in presenza di crisi sistemiche e di incapacità del mercato di preservare, autonomamente, l’ordinato funzionamento del settore finanziario. Nell’evitare di addossare i costi delle crisi ai contribuenti, le nuove norme europee li fanno ricadere in primo luogo sugli azionisti e sui creditori della banca (il cosiddetto bail-in). È questo il secondo dei tre canali sopra menzionati. Come segnalato dalla letteratura economica e dall’esperienza passata, anche questa scelta non è priva di rischi e incertezze. A fronte dei benefici che ho ricordato, il bail-in può acuire – anziché mitigare – i rischi di instabilità sistemica provocati dalla crisi di singole banche. Esso può minare la fiducia, che costituisce l’essenza dell’attività bancaria; comportare un mero trasferimento dei costi della crisi dalla più vasta platea dei contribuenti a una categoria di soggetti non meno meritevoli di tutela – piccoli risparmiatori, pensionati – che in via diretta o indiretta hanno investito in passività delle banche.

Ciò è soprattutto vero nell’attuale fase di transizione dal vecchio al nuovo regime, in cui la portata innovativa del nuovo sistema di gestione delle crisi non è stata recepita in tutta la sua interezza. Proprio per tale motivo, la Banca d’Italia ha agito lungo tre direttrici affinché gli effetti del nuovo sistema fossero da un lato circoscritti e dall’altro ben compresi. In primo luogo, nell’ambito dei negoziati sulla direttiva BRRD (in cui, come di consueto, abbiamo assistito il Governo italiano), la Banca d’Italia ha avanzato con insistenza due richieste, entrambe non accolte nella versione finale della Direttiva: i) un approccio alternativo al bail-in, in base al quale si sarebbero potute imporre perdite ai creditori solo in presenza di apposite clausole contrattuali di subordinazione. Questa soluzione avrebbe consentito di coinvolgere esclusivamente le passività emesse dopo l’entrata in vigore della nuova legislazione e contrattualmente qualificate come assoggettabili a riduzione; essa avrebbe favorito una maggiore consapevolezza degli investitori circa le caratteristiche e i rischi dei prodotti finanziari sottoscritti e limitato le ricadute in termini di instabilità; ii) rinviare l’applicazione del bail-in al 2018, così da consentire la sostituzione delle obbligazioni ordinarie in circolazione con altre emesse dopo l’entrata in vigore del nuovo quadro di gestione delle crisi e, dunque, collocate e sottoscritte avendo presenti i nuovi scenari di rischio. In secondo luogo, la Banca d’Italia ha evidenziato per tempo le novità della disciplina europea e il cambio radicale che questa avrebbe comportato. Dallo scorso anno ha richiamato le banche ad assicurare il massimo impegno per rafforzare la tutela dei risparmiatori in relazione al nuovo quadro normativo in materia di gestione delle crisi bancarie e a osservare con scrupolo gli obblighi di diligenza, trasparenza e correttezza applicabili nell’attività di collocamento di prodotti finanziari che possono essere sacrificati in caso di risoluzione. In più occasioni la Banca d’Italia ha pubblicamente sollecitato interventi normativi che vietassero il collocamento degli strumenti più rischiosi presso i piccoli risparmiatori, limitandolo a operatori specializzati. Infine, la Banca d’Italia si è direttamente impegnata in un’intensa attività di sensibilizzazione sul potenziale impatto delle nuove regole in materia di risoluzione sui detentori di obbligazioni bancarie. Sul sito web dell’Istituto è stato pubblicato un documento che illustra le novità del nuovo sistema di gestione delle crisi e i possibili effetti per gli investitori; recentemente è stato organizzato un incontro con le Associazioni dei consumatori, cui sono state illustrati gli aspetti principali della disciplina.

La terza possibile fonte di finanziamento delle crisi bancarie è lo stesso sistema bancario. Vi sono due strumenti a disposizione: il Fondo di Risoluzione, che può essere chiamato a intervenire in circostanze e per finalità circoscritte; i fondi di garanzia dei depositanti, che – oltre a tenere indenni da perdite i depositanti in caso di risoluzione o liquidazione della banca – possono e, aggiungo, dovrebbero avere un ruolo determinante nel prevenire le crisi. In Italia la funzione preventiva dei fondi di garanzia dei depositanti è stata la linea portante della soluzione delle crisi bancarie dall’approvazione della legge bancaria, nel 1936, a oggi. L’intervento preventivo condotto con queste modalità ha consentito la continuità aziendale, protetto il risparmio, tutelato le funzioni essenziali delle banche; esso ha realizzato, in sintesi, i medesimi obiettivi che sono ora alla base della normativa europea. Lo ha fatto senza che i risparmiatori italiani perdessero una lira o un euro in relazione a crisi, anche gravi, di singoli intermediari. 14 Come ho già detto, questa modalità di intervento era stata attentamente considerata e definita nei dettagli dal Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (FITD) per gestire il dissesto delle quattro banche poi oggetto di risoluzione. La sua attuazione non è stata però possibile in quanto l’intervento del FITD è stato considerato dagli uffici della Commissione Europea come un aiuto di Stato, assimilando l’utilizzo del Fondo a quello di risorse pubbliche. Come ho osservato, non condividiamo questo assunto. In Italia i sistemi di garanzia sono soggetti privati; i loro interventi alternativi al rimborso dei depositanti sono deliberati autonomamente e finanziati con risorse anch’esse private. L’assunto è inoltre in contrasto con la direttiva sui sistemi di garanzia dei depositi, che prevede e disciplina questi interventi. Assimilarli ad aiuti di Stato significa, di fatto, impedire che essi possano essere effettuati, come è invece previsto dalla normativa europea vigente e come è auspicabile in un’ottica di complessivo coordinamento tra le disposizioni sulla concorrenza e quelle sulla gestione delle crisi. La Banca d’Italia, insieme al Governo, è impegnata a far valere queste ragioni. È necessario disporre di strumenti per gestire le crisi bancarie in maniera ordinata, anche al di fuori di procedure di risoluzione, come è nella nostra storia. Se la posizione della Commissione Europea sul ruolo del FITD dovesse essere confermata, sarà necessario ricercare altre strade”.

Leggi il testo completo dell’intervento

Barbagallo, Banca d’Italia: “Le banche dovranno assicurare il massimo impegno per rafforzare la tutela dei risparmiatori in relazione alle nuove norme per la gestione delle crisi bancarie” ultima modifica: 2015-12-09T20:20:10+00:00 da Redazione

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